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《地下水管理?xiàng)l例》解讀

瀏覽次數(shù)：0次   信息發(fā)布：網(wǎng)站管理員  發(fā)布時(shí)間：2021-11-28 11:32:02

2021年10月21日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)簽署第748號(hào)國(guó)務(wù)院令，公布《地下水管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），自2021年12月1日起施行?！稐l例》在《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《土壤污染防治法》等法律相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，做出了一系列理念創(chuàng)新和制度安排，對(duì)于強(qiáng)化我國(guó)地下水管理，防治地下水超采和污染，保障地下水質(zhì)量和可持續(xù)利用，推進(jìn)生態(tài)文明和美麗中國(guó)建設(shè)提供了重要的法律依據(jù)，可謂亮點(diǎn)紛呈。

【亮點(diǎn)一】緊密結(jié)合地下水所具備的水環(huán)境、水資源、地質(zhì)資源等多重屬性，明確相關(guān)部門(mén)職責(zé)，實(shí)施“齊抓共管”。

《條例》第四條規(guī)定“國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)地下水統(tǒng)一監(jiān)督管理工作。國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)地下水污染防治監(jiān)督管理工作。國(guó)務(wù)院自然資源等主管部門(mén)按照職責(zé)分工做好地下水調(diào)查、監(jiān)測(cè)等相關(guān)工作”。地下水管理權(quán)限分散在不同的部門(mén)，主要涉及生態(tài)環(huán)境、水行政、自然資源3個(gè)部門(mén)。按照2018年國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”方案，生態(tài)環(huán)境部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)地下水污染防治和生態(tài)保護(hù)的監(jiān)督管理；水行政部門(mén)指導(dǎo)地下水開(kāi)發(fā)利用和地下水資源管理保護(hù)，組織指導(dǎo)地下水超采區(qū)綜合治理，對(duì)江河湖庫(kù)和地下水實(shí)施監(jiān)測(cè)；自然資源部門(mén)監(jiān)督管理地下水過(guò)量開(kāi)采及引發(fā)的地面沉降等地質(zhì)問(wèn)題?！稐l例》的出臺(tái)，進(jìn)一步明確和細(xì)化了各部門(mén)的職責(zé)和任務(wù)，為齊抓共管地下水奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

【亮點(diǎn)二】緊貼地下水污染隱蔽性、復(fù)雜性和難修復(fù)性等多重特征，抓住重點(diǎn)污染源，實(shí)施“預(yù)防為主”。

《條例》用相當(dāng)大的篇幅對(duì)地下水“污染防治”進(jìn)行了專章規(guī)定（第四章“污染防治”的第39-45條）。眾所周知，地下水在水資源管理、地質(zhì)災(zāi)害防治等方面，如同地表水污染防治已有幾十年較為扎實(shí)的工作基礎(chǔ)，在認(rèn)知水平、管理技術(shù)、裝備能力等方面也相對(duì)成熟。但是，地下水污染防治方面的基礎(chǔ)相對(duì)滯后（發(fā)達(dá)國(guó)家亦如此）?？梢哉f(shuō)，目前我國(guó)地下水管理的難點(diǎn)在于污染防治。同時(shí)，《條例》秉承“以防為主”的核心理念，提出重點(diǎn)污染源（工礦場(chǎng)地、加油站、固廢危廢處置場(chǎng)所）的防滲與監(jiān)測(cè)，農(nóng)業(yè)灌溉水質(zhì)，多層含水層開(kāi)采污染防控，地下建設(shè)活動(dòng)及工程設(shè)施對(duì)地下水污染防控，人工回灌污染防控等要求?！稐l例》的出臺(tái)，進(jìn)一步鞏固了“預(yù)防為主”思路，為地下水污染源頭管控奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

【亮點(diǎn)三】緊盯地下水所具有的飲用水水源等重要功能，明確敏感源保護(hù)，實(shí)施“扭住雙源”。

《條例》第五十條明確指出要“劃定集中式地下水飲用水水源地并公布名錄，定期組織開(kāi)展地下水飲用水水源地安全評(píng)估”；第五十一條規(guī)定“禁止在集中式地下水飲用水水源地建設(shè)需要取水的地?zé)崮荛_(kāi)發(fā)利用項(xiàng)目”。有資料表明，我國(guó)北方地區(qū)飲用水水源約有65%來(lái)自地下水。因此，地下水保護(hù)對(duì)于我國(guó)飲用水安全具有舉足輕重的意義。第四十二條規(guī)定“在泉域保護(hù)范圍以及巖溶強(qiáng)發(fā)育、存在較多落水洞和巖溶漏斗的區(qū)域內(nèi)，不得新建、改建、擴(kuò)建可能造成地下水污染的建設(shè)項(xiàng)目”。這些條款所規(guī)定的對(duì)飲用水、泉域等敏感源的保護(hù)，連同“亮點(diǎn)二”所述的工礦場(chǎng)地、加油站、固廢危廢處置場(chǎng)所等“重點(diǎn)污染源”的規(guī)定，為“扭住雙源”科學(xué)施治的技術(shù)思路，提供了重要的法律依據(jù)。

【亮點(diǎn)四】直面地下水保護(hù)工作起步晚、底子薄、基礎(chǔ)差現(xiàn)實(shí)，明確規(guī)定開(kāi)展調(diào)查與規(guī)劃編制，實(shí)施“頂層設(shè)計(jì)”。

《條例》第十一條規(guī)定要“開(kāi)展地下水狀況調(diào)查評(píng)價(jià)工作。調(diào)查評(píng)價(jià)成果是編制地下水保護(hù)利用和污染防治等規(guī)劃以及管理地下水的重要依據(jù)”?！耙勒铡吨腥A人民共和國(guó)土壤污染防治法》的有關(guān)規(guī)定，安全利用類和嚴(yán)格管控類農(nóng)用地地塊的土壤污染影響或者可能影響地下水安全的，制定防治污染的方案時(shí)，應(yīng)當(dāng)包括地下水污染防治的內(nèi)容”?！稐l例》的出臺(tái)明確了“地下水污染防治規(guī)劃”“地下水污染防治方案”的法律地位。

【亮點(diǎn)五】緊靠水中有土、土中有水的地下水資源賦存形態(tài)特征，系統(tǒng)施治，實(shí)施“水土共治”。

《條例》第四十五條第二款規(guī)定“污染物含量超過(guò)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)用地地塊，編制土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告時(shí)，應(yīng)當(dāng)包括地下水是否受到污染的內(nèi)容；列入風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄的建設(shè)用地地塊，采取的風(fēng)險(xiǎn)管控措施中應(yīng)當(dāng)包括地下水污染防治的內(nèi)容；對(duì)需要實(shí)施修復(fù)的農(nóng)用地地塊，以及列入風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄的建設(shè)用地地塊，修復(fù)方案中應(yīng)當(dāng)包括地下水污染防治的內(nèi)容。”這些規(guī)定充分尊重“水土一體”事實(shí)?！稐l例》的出臺(tái)，為水土統(tǒng)籌、系統(tǒng)治理提供了重要的法律依據(jù)。

【亮點(diǎn)六】針對(duì)地下水污染防治緊迫性、戰(zhàn)略性強(qiáng)特點(diǎn)，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施“制度創(chuàng)新”。

《條例》在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和尊重地方實(shí)踐的基礎(chǔ)上，在地下水污染防治方面創(chuàng)新做出了一系列制度安排。一是地下水狀況調(diào)查評(píng)價(jià)制度（第十條）；二是地下水污染防治重點(diǎn)區(qū)劃定制度（第三十九條）；三是確定并公布地下水污染防治重點(diǎn)排污單位名錄制度（第四十一條）；四是建立統(tǒng)一的國(guó)家地下水監(jiān)測(cè)站網(wǎng)制度（第四十六條）；五是地下水飲用水水源地安全評(píng)估制度（第五十條）等等。這些制度的實(shí)施，必將為依法開(kāi)展地下水污染防治提供重要保障。

此外，隨著地下水環(huán)境管理工作的不斷深入，必將面臨新形勢(shì)新問(wèn)題，需要在后續(xù)法律法規(guī)中予以重點(diǎn)關(guān)注。一是《條例》重點(diǎn)關(guān)注了工業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活污染問(wèn)題，但是對(duì)于能源、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)導(dǎo)致的深層地下水污染問(wèn)題關(guān)注較少。由于地球深層的資源開(kāi)發(fā)、建設(shè)活動(dòng)具有高溫、高壓的地質(zhì)環(huán)境特點(diǎn)，現(xiàn)有針對(duì)地球表層地下水的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法往往并不適用，油氣田開(kāi)發(fā)、頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)、核廢料和CO2地質(zhì)儲(chǔ)存等深部生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，開(kāi)發(fā)強(qiáng)度大，影響范圍廣，對(duì)淺層地下水及難以更新的深層地下水均可能存在顯著的影響，一些國(guó)家的情況證明，頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)對(duì)周邊的地下水型飲用水源產(chǎn)生了污染。二是《條例》重點(diǎn)關(guān)注了地下水與土壤的協(xié)同管控，但是對(duì)于地下水與地表水的相互影響和地下水生態(tài)穩(wěn)定性保護(hù)關(guān)注有所欠缺?！熬盼濉币詠?lái)，我國(guó)水污染防治實(shí)踐特別是陽(yáng)宗海保護(hù)、南水北調(diào)水質(zhì)保障等工程實(shí)踐證明，必須重視地表與地下水體的系統(tǒng)施策?！笆奈濉蹦酥粮L(zhǎng)時(shí)段，我國(guó)水污染防治主戰(zhàn)場(chǎng)仍在河流、湖泊等地表水體的水質(zhì)改善和生態(tài)穩(wěn)定性等方面。因此需要結(jié)合我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)和水污染防治進(jìn)程，關(guān)注解決這些新問(wèn)題的制度設(shè)計(jì)和實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)背景下地下水管理需求，完善立法。

我們相信，隨著《條例》的深入貫徹與實(shí)施，我國(guó)地下水保護(hù)和污染防治必將邁上新的臺(tái)階！